记者　唐自华

　　美国新奥尔良飓风向全球各国敲响了及时有效应对突发事件的警钟，假设新奥尔良飓风发生在中国，我们将如何应对？除了自然灾害，近年来国际范围内公共安全事件增多、频度加快。作为政府应对紧急情况的高效、特殊的方式，应急联动系统的建设可以使重特大事件的损失降到最低限度，对保障国民经济持续发展、社会稳定和人民生命财产安全具有重要的意义和作用。因此，大力进行城市应急联动的建设成为中国各级政府思考的重要问题。目前，仅有北京、上海、广西南宁等少数几个城市成功地建立了城市应急联动系统，但是我国应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系也已初步形成。

　　作为电子政务的重要组成部分，我国的城市应急联动建设在未来的三到五年内将进入实质阶段。特别是主要大、中城市将陆续建成城市应急联动系统，以便遇到紧急情况时，实现政府各部门间共网和资源共享，力争在最短时间内及时掌握信息，并做出准确判断和科学决策。但是，从目前来看，加快推进我国城市应急联动系统的建设，面对紧急突发事件实施统一指挥、调度，集各方力量联合行动，有条不紊地进行应急救助，还存在诸多的挑战，比如管理体制、标准不统一、自主创新等问题。当然，已有先行者初获成功，“南宁模式”为我国其它城市应急联动建设提供了借鉴经验。接着各大城市，各级政府将逐渐加大应急联动系统的投入，其市场规模引来了多方的较力。

进入实质建设阶段

　　国家更明确地将城市应急联动系统建设纳入了“十一五”发展规划，凸显了应急联动系统建设的必要性和紧迫性。从目前来看。电子政务也正发生深刻的转向：由注重技术导向转变为注重政务导向；由注重系统建设转变为注重整合应用；由注重效率提高转向注重服务和管理等，政府职能正在从监管逐步向服务进行转变。在这样的背景下，“应急指挥系统”、“平安工程”等电子政务工程已被国家列为今年重点建设项目，包括山东潍坊在内的其它城市应急联动系统正在加速建成，山东潍坊随着二期工程的完成，联动范围将进一步扩大到政府的31个相关部门。然而，政务信息化是一个长期的系统工程，关系到信息化发展方向的重大问题，需要包括设备供应商以及服务商在内的各行各业社会资源，共同搭建系统综合服务平台。2006年初，国务院正式发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，这标志着中国应急体系的预案框架已经初步形成。各级政府部门将加大建设完善、高效的城市应急联动系统的投入。

　　应急联动指挥系统是以政府为核心，整合政府相关部门的资源，为应对各种自然灾害等突发紧急事件，建立的一套信息系统，从而进一步提高政府的执政能力。除了应对灾难之外，“城市应急联动”还在公共服务和社会管理方面与人们的生活息息相关。完整的应急联动系统将公安、交警、消防、急救、防洪、防火、防震，甚至工商、税务、城管、救助等公共服务部门纳入一个统一的指挥调度系统。因此，应急联动系统将涉及诸多部门和全线基础网络产品、安全、语音视讯、存储、业务管理软件等复杂的解决方案，并且该系统建立的核心和基础在于现代化的通信网络平台。目前，南宁集成接警系统统一指挥调度；广州升级重点系统扩展应用范围；郑州整合公安系统实现统一接警；扬州依托现有架构侧重分级应急，在这些先行者的指引下，后来者正在加快脚步，我国的城市应急联动建设进入实质阶段。

“南宁模式”值得借鉴

　　中国第一个应急联动系统于2001年在南宁投入运营。在南宁应急联动系统获得初步成功的鼓励下，全国各城市应急联动系统将进入建设时期。与此同时，政府也正在逐渐加大应急联动系统的投入。1998年，国务院提出要在全国部属社会服务联合行动工作，希望通过各部门的联合行动，最终建立起一套社会化的公共救助体系。1999年10月，南宁市市长林国强一行到美国芝加哥摩托罗拉公司总部和911中心进行了考察。之后，南宁市委、市政府决心以应急联动系统的建设，作为进一步加强城市公共应急救助服务和社会治安综合治理、提高城市现代化管理水平的切入点。2001年11月11日，系统一期工程投入试运行，2002年5月1日，系统正式投入运行。南宁城市应急联动系统在借鉴了美国911系统经验的基础上，在建设系统的过程中进行了大量的创新工作，并取得了诸多突破。目前，南宁市城市应急联动系统已投资约1.6亿元，完成了第一、第二期工程。

　　“南宁模式”首先重要的是机构的创新。南宁市城市应急联动中心是直属市政府的正处级事业单位。中心负责调度相关资源直接处置紧急事件，并具有越级指挥权、联合行动指挥权和临时指定管辖权。南宁市目前全市共有50余家单位被列为联动单位，其中公安巡警110、医疗急救120、火警119等紧急救助职能部门的人员执行“双重管理”。与此同时，全国第一部应急联动的地方法规——《南宁市社会应急联动规定（试行）》于2002年5月1日正式开始实施。这部地方法规明确规定了应急联动中心的地位、职能、权限和责任；明确规定了公安、消防、医疗急救等应急联动单位的职责与义务；规定了法人与公民在有关方面的责任与义务；规定了经费等相关问题。通过一、二、三期工程，南宁将搭建起由应对一般性紧急事件的应急联动平台、应对重大灾害（难）性事件的重大灾害（难）应急联动平台、以及满足群众各种非紧急救助需要的公共信息服务平台共同组成的较完善的城市应急联动和社会综合服务系统。

市场规模及各方角力

　　目前我国的信息产业在通信保障、网络服务、计算机等数字化设备生产、软件开发、系统集成、应用与信息服务等产业综合配套能力方面，基本能满足各地应急系统建设的要求。但需要进一步提高产业的综合配套能力，并在集群通信等方面加大自主研发及产业化，推动我国城市应急联动与社会综合服务系统建设。计世资讯预计，2006年中国城市应急联动系统IT投资将保持25.9％的增长率，投资规模将达到10.2亿元；由于“十一五”规划的实施，以及数字奥运进入关键建设阶段，预计在2007年，中国城市应急联动系统增长率达到28.4％，2008年增长率达到29.0％；到2009年中国城市应急联动系统将进入稳定增长阶段，IT投入将达到20.1亿元。

　　拥有特色资源的中国卫通在“城市应急联动”这一特殊领域中抢先了一步。以800兆数字集群通信为主的应急通信系统，是中国卫通的主要业务之一。除了现有固定网、移动网以及各种专网平台外，应急联动系统还集成了中国卫通自身拥有的卫星通信、数字集群通信、卫星导航定位、电子地图等网络和业务资源形成了具有先进性、完整性、可靠性、灵活性的总体解决方案，全国首个应用卫星通信的城市应急联动系统在山东潍坊市开通。除了卫通和铁通，中国联通也加入了城市应急联动市场，据悉，近日中国联通夺得深圳城市应急指挥系统大单。目前来看，至少将有联通、卫通和铁通三家运营商激烈争夺这块新兴的市场，CDMA1X无线网络的成本优势将给卫通和铁通带来巨大的挑战。

　　与此同时，中兴、摩托罗拉、华为3Com等厂商也都是这个新兴市场的有力“抢食”者。中兴数字集群GoTa今年5月服务山东潍坊城市应急联动系统，为潍坊城市应急联动系统提供了高品质的集群调度功能，以及为集群用户提供了高速无线宽带上网业务，这也是中国数字集群系统首次踏入城市应急联动系统市场。作为中国企业自主创新的典型代表，中兴GoTa继去年成功服务第十届全国运动会之后，还在俄罗斯、挪威、马来西亚等20多个国家规模应用。华为3Com的应急联动整体解决方案包含IP语音调度系统、统一数据网络平台、高清视频指挥系统和海量IP存储系统四大方案。

诸多方面仍存障碍

　　总的来看，我国各级政府对运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，建成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系达成共识。然而，应急联动系统是一个巨大的系统工程，不仅涉及技术层面的问题，还将涉及到更多的方面。当前国内应急联动系统建设中也存在一些矛盾和挑战，影响着当前城市应急联动系统下一步推广，比如：管理体制有待理顺，业务协同困难；系统运行的法律环境还不完善，没有专门的法律法规；诸多特服号码并立，有待统一；目前国内已建系统基本采用国外的系统设备，存在安全隐患。有着三年城市应急联动系统实践经验的南宁市，下一步的推广同样面临着问题：目前，南宁市已经具备了使用统一号码的客观条件，所以建议国家有关部门尽快研究统一号码的确定，并且建议尽快建立全国统一的应急管理体制，尽快完善法律保障环境，除此之外，还面临着拓展经费来源渠道；启动统一的应急救助公共教育等问题。

　　长期以来，我国城市应急联动系统的建设涉及到多个部门、多个行业，应当改革旧的分部门、分灾种的单一灾害管理体制，实现行业间的资源共享。除此之外，城市应急联动系统一直处于各自独立、分散管理的状态，由于缺乏统一的指挥调度平台，不同警种与不同部门之间无法进行很好地配合与协调，分散在各个单位的资源无法共享，使得对综合性复杂突发事件的处理应对不力。在今年5月份举行的2006全国城市应急联动高层研讨会上，信息产业部通信科技委副主任陈如明教授表示，各级部门应该避免重复建设，整合资源，共享服务，特别是，城市应急联动建设关系到国家安全和人民生命财产的安全，所以国内集群通信或卫星通信厂商要在引进吸收国外同行先进技术的基础上，加强自主创新的工作，以适应我国城市应急联动建设的需要。